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I tipi di sequestro in ambito alimentare

I tipi di sequestro in ambito alimentare: quanti e quali provvedimenti restrittivi o ablativi possono essere disposti dall’Autorità competente a carico di un Operatore del Settore Alimentare?
Dopo aver visto, in un precedente articolo, come avvengono i controlli dei funzionari sanitari e della polizia giudiziaria e i diritti che si possono far valere sia nel corso, che al termine dei controlli stessi, concentriamoci ora su un particolare provvedimento che può essere preso: il sequestro.

 

Cosa si intende per sequestro

Il sequestro può essere definito come un provvedimento ablatorio con cui l’Autorità competente inibisce alcuni dei poteri che normalmente spettano al detentore di un bene mobile o immobile. In taluni casi la situazione è soltanto temporanea, in altri casi la spoliazione è definitiva (quando viene ordinata la confisca); inoltre, alcune forme di sequestro prevedono soltanto l’inibizione dei poteri di disposizione sul bene, mentre altre privano immediatamente l’interessato della cosa.

Nella materia alimentare, conosciamo diversi tipo di sequestro, e, precisamente, il sequestro sanitario, quello derivante da illeciti amministrativi nonché, infine, quelli applicati dalla Polizia Giudiziaria in ambito penale.

 

Il sequestro sanitario

Per sequestro sanitario (in realtà denominato dal legislatore “sequestro cautelativo”), intendiamo il provvedimento con cui un ispettore sanitario, che procede ad un controllo nei confronti di un OSA, si assicura che un determinato alimento, ritenuto pericoloso per la salute pubblica, rimanga sotto controllo e non venga alienato a terzi, siano essi imprenditori o consumatori finali.
La finalità del vincolo di indisponibilità sull’alimento è quella di consentirne il campionamento e l’analisi di laboratorio in totale sicurezza: in caso di referto positivo (cioè di conferma della pericolosità), ne viene ordinata la distruzione.
Il sequestro sanitario è previsto dal combinato disposto degli artt. 1 della L. 283/1962 (Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande) e 20 del D.P.R. n. 327/1980 (il regolamento di esecuzione della predetta legge). In materia di mangimi, analoga disciplina è prevista dalla Legge 281/1963 all’art. 25.
Il contenuto delle due norme afferma, in sintesi, che l’Autorità sanitaria può procedere in qualunque momento al sequestro di alimenti sospettati di essere pericolosi per la salute pubblica, e quindi per questioni di igiene, contaminazione, conservazione o, anche, qualora risulti assente o carente la rintracciabilità.
In casi di necessità e urgenza, salvo conferma della medesima Autorità sanitaria entro 48 ore, il sequestro può essere disposto anche da personale di altre amministrazioni o da dipendenti non muniti della qualifica di funzionario sanitario.
Come si diceva, l’alimento sequestrato va campionato, al fine di accertarne la pericolosità, e viene nel frattempo lasciato in custodia al detentore. Tuttavia, in caso di pericolo imminente, dopo il campionamento è ordinata immediatamente la distruzione della cosa sequestrata (senza attendere l’esito del laboratorio competente all’analisi).
Al termine delle operazioni viene redatto apposito verbale (con indicazione della motivazione del provvedimento ablatorio), di cui un originale viene lasciato al detentore (e un altro inviato al produttore, se soggetto diverso). Il detentore e/o produttore hanno diritto, entro 10 giorni dalla ricezione del verbale, a presentare istanza di dissequestro all’Autorità sanitaria competente.
All’esito della verifica in laboratorio, l’Autorità stessa può decidere di revocare il provvedimento di sequestro, con restituzione al detentore o proprietario, oppure di ordinare l’avviamento dell’alimento alla trasformazione, alla distruzione o ancora allo smaltimento come sottoprodotto di origine animale.
Visto che i casi per i quali è previsto il sequestro cautelativo “sanitario” coincidono con ipotesi di reato, gli alimenti già fermati con tale provvedimento vengono poi, normalmente, sottoposti a sequestro penale su richiesta dell’Autorità giudiziaria.

 

Il sequestro penale

Quando i il controllore pubblico ufficiale sospetta che si sia verificato un fatto previsto dalla legge come reato, assume le vesti di ufficiale o agente di Polizia Giudiziaria. Il suo compito, a questo punto, è quello di assicurare gli elementi di prova del reato ed evitare che ne vengano commessi degli altri.
Tra gli strumenti previsti dall’ordinamento per raggiungere questi obiettivi rientrano il sequestro probatorio e quello preventivo.
Il sequestro probatorio (art. 253 del codice di procedura penale) è disposto dall’Autorità giudiziaria competente (cioè dal Pubblico Ministero che conduce le indagini) con decreto motivato e riguarda il corpo del reato (cose sulle quali o mediante le quali il reato è stato commesso) e le cose pertinenti al reato (cose che ne costituiscono il prezzo, il prodotto o il profitto e quelle legate anche solo indirettamente alla fattispecie criminosa, come il risultato della trasformazione del prodotto o del profitto del reato). In ambito alimentare, potrebbe trattarsi di un alimento contraffatto o dannoso per la salute pubblica così come i macchinari impiegati per la produzione di quel cibo o delle sostanze usate per adulterarlo.
In casi di urgenza possono procedere direttamente gli ufficiali di Polizia Giudiziaria (art. 354 c.p.p.), i quali redigeranno apposito verbale: un originale viene lasciato al detentore del bene sequestro, l’altro originale deve essere trasmesso al Pubblico Ministero compente il quale, entro 48 ore, dovrà convalidare il sequestro stesso (qui sta una differenza essenziale rispetto al sequestro preventivo, che va convalidato sempre dal Giudice).
In caso di convalida, la persona a cui la cosa è stata sequestrata o chi ne avrebbe diritto alla restituzione può, entro 10 giorni dalla notifica del decreto motivato del provvedimento, proporre richiesta di riesame (art. 324 c.p.p).
L’alimento o altro bene sottoposto a sequestro probatorio penale viene di norma custodito in apposito ufficio presso la Procura della Repubblica (o presso cancelleria del Giudice per le indagini preliminari). Se si tratta però di sostanze la cui custodia possa risultare pericolosa per la salute o l’igiene pubblica, l’autorità giudiziaria può ordinare che vengano distrutte, dopo apposito campionamento (art. 260 co. 3 bis c.p.p.) oppure, se dette sostanze possono alterarsi, che vengano alienate o distrutte (comma 3°).
Al di fuori di questa ipotesi, se l’interessato non dovesse chiederne il dissequestro (o se questo venisse negato), il provvedimento perderebbe comunque efficacia al termine delle indagini preliminari. Tuttavia, il Pubblico Ministero potrebbe sempre chiedere che sullo stesso bene venga disposto il sequestro preventivo (vedi sotto) o il sequestro conservativo (ma in campo alimentare è raro, trattandosi di una forma di sequestro prevista unicamente a garanzia del pagamento della pena pecuniaria, delle spese di procedimento e di ogni altra somma dovuta all’erario dello Stato o alla parte civile) o la confisca (nei casi in cui è prevista).

Diversamente dal sequestro probatorio, quello preventivo è richiesto dal Pubblico Ministero al Giudice (quello per le indagini preliminari o quello competente nel merito) su beni per i quali è consentita la confisca o quelli la cui libera disponibilità potrebbe aggravare o protrarre le conseguenze del reato o agevolare la commissione di altri reati (art. 321 c.p.p.).
Se vi è urgenza, il sequestro può essere operato direttamente dagli ufficiali di Polizia Giudiziaria (di iniziativa o su ordine del Pubblico Ministero). In tal caso, il verbale va trasmesso entro 48 ore al Pubblico Ministero che, operato un primo controllo di legalità, ha 48 ore di tempo per chiedere a sua volta la convalida al Giudice.
Il Giudice, a questo punto, ha 10 giorni di tempo per emettere l’ordinanza di convalida.
Tutti questi rigidi termini temporali, a differenza di quelli sopra evidenziati per il sequestro probatorio, sono previsti a pena di decadenza: se non rispettati, comportano la restituzione dei beni a chi ne ha diritto.
Anche per il sequestro preventivo è possibile presentare, entro 10 giorni dalla notifica del provvedimento del giudice, istanza di riesame.
Se il bene non viene dissequestrato, il sequestro perde comunque efficacia con la pronuncia della sentenza di primo grado e, a seconda dei casi, viene restituito o confiscato (quando previsto) o sottoposto a sequestro conservativo.

La confisca, a differenza delle due forme di sequestro sopra spiegate, è invece un provvedimento ablatorio definitivo (inquadrato dogmaticamente come sanzione penale accessoria) in forza del quale il bene viene acquisito dallo Stato. La stessa può essere ordinata facoltativamente dal giudice (per le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e quelle che ne sono il prodotto o il profitto) o obbligatoriamente (per le cose che costituiscono il prezzo del reato o, come capita spesso in materia alimentare, quelle sostanze la cui fabbricazione, uso, detenzione o alienazione costituisca in sé reato, si pensi alla detenzione per la vendita di cibo adulterato o contraffatto o pericoloso per la salute pubblica).
A tal proposito si veda la sentenza Cass. Pen., sez. III penale, n. 41558, 19.07.2017:
I prodotti alimentari in cattivo stato di conservazione o alterati, la cui detenzione per la vendita, somministrazione e distribuzione per il consumo integrano i reati di cui all’art. 5, lett. b) e c), legge n. 283 del 1962, sono destinati a confisca obbligatoria e, pertanto, non possono essere in nessun caso restituiti all’interessato, neppure quando siano venute meno le esigenze probatorie per le quali sia stato disposto il sequestro, trovando applicazione il divieto di cui all’art. 324, comma 7, cod. proc. pen., applicabile tanto al sequestro preventivo che a quello probatorio”.

 

Il sequestro amministrativo

Frequentemente, nel settore alimentare i funzionari controllori dispongono sugli alimenti oggetto delle loro verifiche il sequestro amministrativo, provvedimento ablatorio di natura cautelare e finalizzato alla confisca (amministrativa).
Chiaramente non dobbiamo trovarci di fronte né a fatti previsti dalla legge come reato, né ad un pericolo per la salute pubblica (altrimenti ricorre una delle ipotesi sopra esposte). Si pensi, quindi, a tutte le violazioni in materia di etichettatura degli alimenti o che, comunque, riguardino le informazioni al consumatore (tra tutti, reg. (UE) 1169/2011 e reg. (CE) 1924/2006) o, ancora, ai macchinari, ai prodotti fitosanitari, agli automezzi ecc.
La disciplina qui è dettata dall’art. 13 della L. 689/81 e ricalca, sostanzialmente, quella del codice di procedura penale, alla quale viene fatto esplicito rimando.
I controllori possono dunque ordinare il sequestro di beni che siano stati strumento o risultato di un illecito amministrativo o che siano comunque pertinenti all’illecito stesso, con lo scopo di impedire al soggetto controllato di commettere ulteriori trasgressioni o per agevolare l’accertamento dell’illecito commesso.
Gli operanti dovranno redigere un apposito verbale spiegando le ragioni che lo hanno motivato ma, elemento importante, non è prevista la convalida dell’Autorità.
I beni potranno essere dati in custodia allo stesso soggetto a cui sono stati sequestrati, o ad uno diverso.
L’interessato può proporre all’Autorità competente ai sensi dell’art. 18 atto di opposizione al sequestro (art. 19) che, se non viene decisa entro 10 giorni, fa decadere il sequestro stesso (principio del silenzio-assenso, non previsto in sede penale).
Anche in ambito amministrativo, infine, è prevista la confisca (con una disciplina quasi copia-incolla di quella penalistica, vedi art. 20) qualificata come sanzione amministrativa accessoria che priva l’interessato definitivamente del bene già colpito da sequestro.

 

Blocco ufficiale e vincolo sanitario

Oltre alle ipotesi di sequestro fin qui viste, vi sono altri provvedimenti che, seppur non qualificati come tale, comportano limiti molto simili: il blocco ufficiale e il vincolo sanitario.
Il blocco ufficiale è un provvedimento temporaneo, o meglio una procedura di carattere amministrativo mediante la quale “le autorità competenti fanno sì che gli animali e le merci soggetti a controlli ufficiali non siano rimossi o manomessi in attesa di una decisione sulla loro destinazione; comprende il magazzinaggio da parte degli operatori secondo le istruzioni e sotto il controllo delle autorità competenti” (considerando 47 reg. (UE) 2017/625, il nuovo regolamento sui controlli ufficiali che entrerà in vigore dal 14 dicembre 2019).
Si tratta di una misura già prevista dal regolamento attualmente vigente (reg. (CE) 882/2004) e che viene in ampliata nella nuova normativa (artt. 65-67).
Nel Regolamento (CE) n. 882/2004, la finalità, infatti, è quella di far sì che mangimi e alimenti vengano tenuti sotto controllo (cioè, bloccati) finché l’autorità non abbia deciso cosa farne a seguito delle analisi di laboratorio (sequestro amministrativo o penale, restituzione al proprietario, l’avviamento alla trasformazione, la distruzione o lo smaltimento come sottoprodotto di origine animale ecc…).
A lato pratico, la merce bloccata viene data in custodia al detentore.
L’effetto positivo è che, se ben impiegato, permette di ovviare al sequestro sanitario o amministrativo.
Con il nuovo Regolamento (UE) 625/2017, invece, le potenzialità dello strumento in esame vengono aumentate e rafforzate (v. Francesco Aversano, Rivista di diritto alimentare Anno XII, numero 1, gennaio-marzo 2018). Non più “magazzinaggio” temporaneo in attesa della decisione dell’autorità, ma, più specificamente, è destinato a operare all’ingresso di derrate alimentari di provenienza extra-UE sospettate di non conformità.
In quest’ottica i sequestri amministrativi o sanitari rimarrebbero limitati ai casi più gravi, portando forse ad una deflazione del contenzioso e, comunque, a tempistiche più contenute per giungere alla decisione in merito alla restituzione dei beni attinti dal provvedimento.

Similmente al sequestro amministrativo, non è prevista alcuna procedura di convalida ed è possibile presentare opposizione nei modi sopra esposti.

L’ultimo strumento da analizzare è il vincolo sanitario, previsto dal d. lgs. n. 80 del 25 febbraio 2000, n. 80, oltre che da altre norme specifiche (relative a malattie degli animali quali la blue tongue e l’Encefalopatia Spongiforme) e sempre in occasione di ingresso di alimenti da Paesi extra-UE. Esso, infatti, viene applicato, anche su richiesta dell’importatore interessato, da parte del Posto d’Ispezione Frontaliero – PIF – sugli alimenti di origine animale o da parte degli Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera – USMAF – sugli altri alimenti e sui MOCA.
Il vincolo, in particolare, consiste nella prescrizione di specifiche operazioni di controllo e analisi sanitarie sulle merci importate, con indicazione del soggetto (magazzino) dove devono essere effettuate, dell’impresa destinataria e di ogni altra informazione utile. Ciò a prescindere dalla condizione in cui si trovi la merce dal punto di vista doganale. Le operazioni presuppongono la collaborazione dell’OSA interessato e il coinvolgimento del Dipartimento di prevenzione dell’Azienda sanitaria competente (in base al luogo di destinazione degli alimenti). Il vincolo, dunque, rappresenta una momentanea indisponibilità degli alimenti i quali devono transitare verso il magazzino in cui verranno svolti gli accertamenti (che può anche non essere un deposito doganale), per giungere infine all’impresa destinataria senza che possano essere lavorati, manomessi, alienati o consumati.
Gli ispettori delle ASL hanno il compito di vigilare affinché il tutto venga operato correttamente e di darne informazione al PIF/USMAF che ha emesso il vincolo. Sarà poi la medesima ASL ad attestare il completamento delle operazioni, facendo così decadere il vincolo sanitario.

Sia il blocco ufficiale che il vincolo sanitario sono accompagnati da opportuna verbalizzazione da parte degli operanti. Come di consueto, il verbale deve indicare precisamente le generalità dei funzionari intervenuti e dell’impresa interessata, nonché specificazione dei beni sottoposti al provvedimenti, delle circostanze temporali e spaziali precise, delle motivazioni del provvedimento e delle norme di riferimento e i diritti esercitabili.
Cosa importante, è che i beni bloccati o vincolati vanno evidenziati con appositi sigilli, cartelli, timbri o altro. Nel caso di animali vivi, la loro identificazione dovrà essere riportata in modo preciso sul verbale.