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I tipi di sequestro in ambito alimentare

I tipi di sequestro in ambito alimentare: quanti e quali provvedimenti restrittivi o ablativi reali (ossia, su cose materiali) possono essere disposti dall’Autorità competente a carico di un Operatore del Settore Alimentare?
Dopo aver visto, in un precedente articolo, come avvengono i controlli dei funzionari sanitari e della polizia giudiziaria e i diritti che si possono far valere sia nel corso, che al termine dei controlli stessi, concentriamoci ora su un particolare provvedimento che può essere preso: il sequestro.

 

Cosa si intende per sequestro

Il sequestro può essere definito come un provvedimento ablatorio con cui l’Autorità competente inibisce alcuni dei poteri che normalmente spettano al detentore di un bene mobile o immobile ovvero, essenzialmente, la possibilità di utilizzarlo ed alienarlo a proprio piacimento.

Le ragioni per cui viene disposta tale misura sono molteplici, ma riconducibili a quattro categorie:

  • pericolosità in sé o per i suoi possibili utilizzi;
  • attinenza con un’attività illecita;
  • prova dell’attività illecita;
  • assicurazione che l’autore dell’illecito possa risarcire il danno.

Di per sé il sequestro è provvisorio, ma la spoliazione diventa definitiva quando viene ordinata la confisca.

Nella materia alimentare, conosciamo diversi tipo di sequestro, e, precisamente, il sequestro sanitario (non più utilizzabile in seguito all’entrata in vigore del d. lgs. 27/2021), quello derivante da illeciti amministrativi nonché, infine, quelli applicati dalla Polizia Giudiziaria in ambito penale.

 

 

Il sequestro sanitario

Il sequestro sanitario (in realtà denominato dal legislatore “sequestro cautelativo”) era previsto dal combinato disposto degli artt. 1 della L. 283/1962 (Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande) e 20 del D.P.R. n. 327/1980 (il regolamento di esecuzione della predetta legge).

In materia di mangimi, analoga disciplina è prevista dalla Legge 281/1963 all’art. 25.

Tali disposizioni sono state abrogate dal d. lgs. 27/2021, pertanto è oggi uno il sequestro sanitario non è più applicabile.

Al suo posto, per le derrate di cui si sospetta la non conformità e sulle quali è stato operato un campionamento, in attesa dell’esito della prova analitica di laboratorio, si dovrà procedere immediatamente al “blocco ufficialeex. art. 5, d. lgs. n. 27/2021 (vedi oltre).

 

Oggetto e finalità

Il contenuto delle due norme affermava, in sintesi, che l’Autorità sanitaria poteva procedere in qualunque momento al sequestro di alimenti sospettati di essere pericolosi per la salute pubblica per questioni di igiene, contaminazione, conservazione o qualora risultasse assente o carente la rintracciabilità.

In casi di necessità e urgenza, salvo conferma della medesima Autorità sanitaria entro 48 ore, il sequestro poteva essere disposto anche da personale di altre amministrazioni o da dipendenti non muniti della qualifica di funzionario sanitario.

La finalità era apporre un vincolo di indisponibilità sull’alimento, evitando che potesse essere ceduto ad altri operatori della filiera e di consentirne il campionamento e l’analisi di laboratorio in totale sicurezza.

 

La procedura

L’alimento sequestrato, lasciato in custodia al detentore, veniva campionato al fine di accertarne la pericolosità. Se vi era un pericolo imminente, dopo il campionamento era ordinata immediatamente la distruzione della cosa sequestrata (senza attendere l’esito del laboratorio competente all’analisi).
Al termine delle operazioni veniva redatto apposito verbale (con indicazione della motivazione del provvedimento ablatorio), di cui un originale veniva lasciato al detentore (e un altro inviato al produttore, se soggetto diverso).

Il detentore ed il produttore avevano diritto, entro 10 giorni dalla notifica del verbale, a presentare istanza di dissequestro all’Autorità sanitaria competente.

All’esito della verifica in laboratorio, l’Autorità stessa poteva decidere di revocare il provvedimento di sequestro, con restituzione del bene al detentore o proprietario, oppure di ordinare l’avviamento dell’alimento alla trasformazione, alla distruzione o ancora allo smaltimento come sottoprodotto di origine animale.
Visto che i casi per i quali era previsto il sequestro cautelativo “sanitario” coincidevano con ipotesi di reato, gli alimenti già vincolati con tale provvedimento venivano poi, normalmente, sottoposti a sequestro penale su richiesta dell’Autorità giudiziaria.

Il sequestro penale

I funzionari delle Autorità competenti ad eseguire i controlli ufficiali sono muniti della qualifica di Ufficiali o Agenti di Polizia Giudiziaria nei limiti del servizio cui sono destinati e secondo le attribuzioni ad essi conferite.

Ciò significa che in presenza di elementi che fanno ragionevolmente sospettare la commissione di un illecito penale, essi dovrebbero assicurarne le fonti di prova ed evitare che ne vengano commessi degli altri.
Tra gli strumenti previsti dall’ordinamento per raggiungere questi obiettivi rientrano il sequestro probatorio e quello preventivo.

 

Il sequestro probatorio

Il sequestro probatorio è disciplinato dagli artt. 253 e seguenti del codice di procedura penale.

 

Oggetto e finalità

Oggetto del sequestro probatorio può essere:

  1. il corpo del reato (cose sulle quali o mediante le quali il reato è stato commesso);
  2. le cose pertinenti al reato (cose che ne costituiscono il prezzo, il prodotto o il profitto e quelle legate anche solo indirettamente alla fattispecie criminosa, come il risultato della trasformazione del prodotto o del profitto del reato e che risultano strumentali all’accertamento dei fatti).

Lo scopo, come suggerisce il nome stesso, è quello di assicurarsi una fonte di prova dell’illecito posto in essere.

In ambito alimentare, potrebbe trattarsi di un alimento contraffatto o dannoso per la salute pubblica così come i macchinari impiegati per la produzione di quel cibo o delle sostanze usate per adulterarlo.

 

La procedura

In casi di urgenza possono procedere direttamente gli ufficiali di Polizia Giudiziaria (art. 354 c.p.p.), i quali redigeranno apposito verbale: un originale viene lasciato al detentore del bene sequestro, l’altro originale deve essere trasmesso entro 48 ore al Pubblico Ministero competente.

Quest’ultimo, nelle successive 48 ore, dovrà convalidare il sequestro stesso mediante un decreto motivato (qui sta una differenza essenziale rispetto al sequestro preventivo, che va convalidato sempre dal Giudice). Quando le indagini preliminari sono concluse, il sequestro può essere disposto, sempre con decreto motivato, dal giudice competente per la fase processuale in cui ci si trova.

Successivamente alla convalida, la persona a cui la cosa è stata sequestrata o chi avrebbe diritto alla sua restituzione può, entro 10 giorni dalla notifica del decreto di sequestro, proporre richiesta di riesame (art. 324 c.p.p) al Tribunale del capoluogo della provincia nella quale ha sede l’ufficio che ha emesso il provvedimento impugnato.

L’alimento o altro bene sottoposto a sequestro probatorio penale viene di norma custodito in apposito ufficio presso la Procura della Repubblica (o presso cancelleria del Giudice per le indagini preliminari). Se si tratta però di sostanze la cui custodia possa risultare pericolosa per la salute o l’igiene pubblica, l’autorità giudiziaria può ordinare che vengano distrutte, dopo apposito campionamento (art. 260 co. 3 bis c.p.p.) oppure, se dette sostanze possono alterarsi, che vengano alienate o distrutte (co. 3).

Il sequestro probatorio cessa in ogni caso di avere effetto al termine delle indagini preliminari. Tuttavia, il Pubblico Ministero può chiedere che lo stesso bene venga sottoposto a sequestro preventivo (vedi sotto) o conservativo.

 

Il sequestro preventivo

Il sequestro preventivo è disciplinato dagli artt. 321 e seguenti del codice di procedura penale.

 

Oggetto e finalità

Oggetto del sequestro preventivo può essere un bene:

  1. per il quale è consentita la confisca;
  2. pertinenti al reato, la cui libera disponibilità potrebbe aggravare o protrarre le conseguenze dannose o pericolose del reato o agevolare la commissione di altri reati.

In tratto comune delle due categorie è la pericolosità del bene, che può essere intrinseca (es. una sostanza velenosa) o dovuta al modo in cui è stata impiegata dal presunto autore dell’illecito (es. aceto e zucchero per adulterare il vino).

Lo scopo, dunque, è quello di proteggere la collettività da ulteriori possibili danni o minacce.

 

La procedura

Il sequestro preventivo è di regola richiesto dal Pubblico Ministero al Giudice (quello per le indagini preliminari o quello competente nel merito). Se vi è urgenza, il sequestro può essere operato direttamente dagli ufficiali di Polizia Giudiziaria (di iniziativa o su ordine del Pubblico Ministero). In tal caso, il verbale va trasmesso entro 48 ore al Pubblico Ministero che, operato un primo controllo di legalità, ha 48 ore di tempo per chiedere a sua volta la convalida al Giudice.
Il Giudice, a questo punto, ha 10 giorni di tempo per emettere l’ordinanza (sempre motivata) di convalida.
Tutti questi rigidi termini temporali, a differenza di quelli sopra evidenziati per il sequestro probatorio, sono previsti a pena di decadenza: se non rispettati, comportano la restituzione dei beni a chi ne ha diritto.

Anche per il sequestro preventivo è possibile presentare, entro 10 giorni dalla notifica del provvedimento del giudice, istanza di riesame.
Se il bene non viene dissequestrato, il sequestro perde comunque efficacia con la pronuncia della sentenza di primo grado e, a seconda dei casi, viene restituito o confiscato (quando previsto) o sottoposto a sequestro conservativo.

 

La confisca

La confisca (artt. 240 e 240-bis c.p.) a differenza delle due forme di sequestro sopra spiegate, è un provvedimento ablatorio definitivo (inquadrato dogmaticamente come misura di sicurezza patrimoniale) in forza del quale il bene viene acquisito dallo Stato.

 

Oggetto e finalità

La confisca è ordinata dal giudice congiuntamente ad una sentenza di condanna:

  1. facoltativamente, per le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e quelle che ne sono il prodotto o il profitto;
  2. obbligatoriamente, per le cose che costituiscono il prezzo del reato e gli strumenti informatici o telematici utilizzati per la commissione di taluni reati;

La confisca è inoltre ordinata, a prescindere se vi sia sentenza di condanna:

  • obbligatoriamente per quelle sostanze la cui fabbricazione, uso, detenzione o alienazione costituisca in sé reato (si pensi alla detenzione per la vendita di cibo adulterato o contraffatto o pericoloso per la salute pubblica).

Essendo una misura di sicurezza, il suo scopo è quello di prevenire e disincentivare la commissione di nuovi delitti mediante la sottrazione a favore dello Stato di un bene pericoloso o riconducibile a illeciti commessi in precedenza.

 

Caso in materia alimentare

A tal proposito si veda la sentenza Cass. Pen., sez. III penale, n. 41558, 19.07.2017:
I prodotti alimentari in cattivo stato di conservazione o alterati, la cui detenzione per la vendita, somministrazione e distribuzione per il consumo integrano i reati di cui all’art. 5, lett. b) e c), legge n. 283 del 1962, sono destinati a confisca obbligatoria e, pertanto, non possono essere in nessun caso restituiti all’interessato, neppure quando siano venute meno le esigenze probatorie per le quali sia stato disposto il sequestro, trovando applicazione il divieto di cui all’art. 324, comma 7, cod. proc. pen., applicabile tanto al sequestro preventivo che a quello probatorio”.

Il sequestro amministrativo

La disciplina sul sequestro amministrativo è dettata dall’art. 13 della L. 689/81 e ricalca, sostanzialmente, quella del codice di procedura penale, alla quale viene fatto esplicito rimando.

 

Oggetto e finalità

Il sequestro amministrativo è un provvedimento ablatorio di natura cautelare e probatoria finalizzato alla confisca (amministrativa), disposto dall’autorità amministrativa competente ad eseguire un controllo.

I pubblici ufficiali addetti al controllo, in presenza di elementi che fanno presumere la commissione di un illecito (amministrativo) hanno il potere di ordinare il sequestro di cose che:

  1. servirono o furono destinate a commettere la violazione;
  2. sono il prodotto della violazione, lo strumento o risultato di un illecito amministrativo.

Chiaramente non dobbiamo trovarci di fronte a fatti previsti dalla legge come reato, nel qual caso opererebbero le norme sopra vista in materia di sequestri penali.

In ambito alimentare troviamo frequentemente sequestri amministrativi. Si pensi alle le violazioni delle norme sulle informazioni al consumatore (tra tutti, reg. (UE) 1169/2011 e reg. (CE) 1924/2006), sulla rintracciabilità, sui M.O.C.A., ecc.

 

Procedura

Gli operanti che hanno proceduto al sequestro devono redigere un apposito processo verbale, indicando le ragioni di fatto e di diritto che lo giustificano. Un originale del verbale, opportunamente siglato in ogni facciata e sottoscritto dai presenti, va consegnato alla parte sottoposta a controllo. I beni così vincolati potranno essere lasciati in custodia allo stesso soggetto (in tal caso verranno opportunamente sigillati) a cui sono stati sequestrati, o affidati ad uno diverso.

Elemento importante, non è prevista alcuna convalida, ma il funzionario o l’agente che ha proceduto al sequestro deve immediatamente informare l’autorità amministrativa competente, inviandole il processo verbale di sequestro.

 

L’interessato può proporre all’Autorità competente ai sensi dell’art. 18, L. 689/81, atto di opposizione al sequestro (art. 19). Se l’autorità non decide entro 10 giorni a decorrere dalla data di presentazione dell’opposizione, questa si intende accolta e i beni vengono dissequestrati.

Il sequestro cessa in ogni caso di avere efficacia se non è emessa ordinanza-ingiunzione di pagamento o se non è disposta la confisca entro due mesi dal giorno in cui l’autorità competente ha ricevuto il rapporto (vedi sopra) e, comunque, entro sei mesi dal giorno in cui è avvenuto sequestro.

 

La confisca amministrativa

Anche in ambito amministrativo, infine, è prevista appunto la confisca (con una disciplina quasi copia-incolla di quella penalistica, vedi art. 20) qualificata come sanzione amministrativa accessoria, che priva l’interessato definitivamente del bene già colpito da sequestro.

Blocco ufficiale e vincolo sanitario

Oltre alle ipotesi di sequestro fin qui viste, vi sono altri provvedimenti che, seppur non qualificati come tale, comportano limiti molto simili: il blocco ufficiale ed il vincolo sanitario.

 

Il blocco ufficiale

Il blocco ufficiale, più che un provvedimento cautelare, è una procedura amministrativa normata oggi dal regolamento (UE) 2017/625 (regolamento sui controlli ufficiali, o O.C.R.) e richiamata dal d. lgs. n. 27/2021 (art. 5).

L’art. 3.47 OCR lo definisce come:

la procedura mediante la quale le autorità competenti fanno sì che gli animali e le merci soggetti a controlli ufficiali non siano rimossi o manomessi in attesa di una decisione sulla loro destinazione; comprende il magazzinaggio da parte degli operatori secondo le istruzioni e sotto il controllo delle autorità competenti.


Ne distinguiamo, per comodità, due tipologie: quello relativo alle merci in ingresso nell’UE, e quello sostitutivo dell’ormai abrogato sequestro sanitario, che chiamiamo “blocco ufficiale cautelare sanitario”.

 

Blocco ufficiale su derrate in ingresso nell’UE

Il blocco ufficiale, nel regolamento sui controlli ufficiali, viene disciplinato compiutamente solo in relazione alle partite di merci di provenienza extra UE (cfr. artt. 65-67).

Si tratta di una misura disposta con verbale motivato dai Posti di Controllo Frontalieri – P.C.F. o dagli Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera – U.S.M.A.F., avente come finalità quella di far sì che mangimi e alimenti in ingresso nel mercato UE e sospettati di non conformità vengano tenuti sotto controllo (cioè, bloccati) finché non siano state compiute le analisi del caso.

A seconda dei risultati, le merci potranno poi essere sequestrate (in via amministrativa o penale), restituite a chi ne diritto, avviate alla trasformazione, distrutte, smaltite, ecc.

Lo scopo, in realtà, è proprio quello di evitare, laddove possibile, un sequestro, con tutto il contenzioso che ne consegue.

Similmente al sequestro amministrativo, non è prevista alcuna procedura di convalida ed è possibile presentare opposizione nei modi sopra esposti.

 

Blocco ufficiale cautelare sanitario

Questa seconda forma di blocco ufficiale non è, in realtà, disciplinata esplicitamente e, nell’ordinamento italiano, sostituisce il “vecchio” sequestro sanitario, abrogato in maniera troppo frettolosa e scomposta dal legislatore nazionale.

A titolo di premessa, l’O.C.R., nella sua versione in lingua italiana, all’art. 137, par. 3, lett b) parla di “fermo ufficiale” in tema di azioni che le autorità competenti possono compiere su alimenti di cui si sospetta la non conformità.

Il fermo ufficiale, tuttavia, è frutto di un errore di traduzione, visto che nella versione inglese del regolamento in esame si impiega sempre l’espressione “official detention“, che è il “blocco ufficiale” definito in precedenza.

Come già detto, però, il blocco ufficiale è disciplinato compiutamente solo in merito alle partite di merci in ingresso nell’UE (artt. 65-67), mentre l’art. 137.3.b lo contempla in relazione a “sostanze o prodotti non autorizzati“, non menzionando quelli autorizzati ma potenzialmente non a norma.

Come si può giustificare, dunque, l’adozione di siffatta misura anche per gli alimenti da cui sono stati tratti campioni, in attesa dell’esito analitico di laboratorio?

In primis, la definizione di “blocco ufficiale” data dal regolamento è molto ampia e generica, riferendosi ad un immagazzinamento vincolato ordinato ad un operatore del settore alimentare, in attesa che l’autorità procedente decida la destinazione del prodotto coinvolto.

In secondo luogo, l’art. 137.3.b introduce un elenco puramente esemplificativo di misure cautelari che l’autorità competente può porre in essere, come si ricava dall’espressione “le azioni intraprese…comprendono“, non escludendone altre, se necessarie.

Se così è, l’art. 5, d. lgs. 27/2021, dove afferma che le autorità procedenti possono procedere al blocco ufficiale ai sensi degli articoli 137 e 138 (quest’ultimo riguarda però solo i casi di accertata non conformità, non quelli “sospetti”), intende affermare che sono ricompresi i casi in cui sia necessario impedire all’O.S.A. di disporre liberamente di un lotto di articoli sui quali si è proceduto ad un campionamento, finché non pervenga il rapporto di analisi del laboratorio ufficiale.

 

 

Vincolo sanitario

Il vincolo sanitario era previsto dal d. lgs. n. 80/2000 e da altre norme specifiche (relative a malattie degli animali quali la blue tongue e l’Encefalopatia Spongiforme), abrogato dal d. lgs. n. 24/2021.

Il provvedimento, disposto tramite verbale motivato dai P.C.F. o dagli U.S.M.A.F., imponeva che derrate alimentari di provenienza extra-UE venissero portate in una struttura attrezzata per essere controllate ed analizzate prima di giungere all’impresa destinataria.

Le operazioni presupponevano la collaborazione dell’O.S.A. interessato ed il coinvolgimento del Dipartimento di prevenzione dell’Azienda sanitaria competente (in base al luogo di destinazione degli alimenti), che doveva attestare il completamento delle operazioni, facendo così decadere il vincolo.

Oggi vale quanto prescritto dall’art. 3, co. 2, d. lgs. n. 23/2021:

Gli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari, se in occasione di un controllo effettuato nel luogo di destinazione o durante il trasporto viene rilevata la non conformità della partita alla normativa dell’Unione europea nel settore relativo agli animali e alle merci di cui all’articolo 1, comma 1, provenienti da altri Stati membri, adottano le disposizioni di cui agli articoli 137 e 138 del regolamento (UE) 2017/625, in quanto applicabili, avvalendosi, per la loro applicazione, dei servizi veterinari delle aziende sanitarie competenti per territorio.

In linea astratta, pertanto, il vecchio vincolo sanitario, pur non più esistente formalmente, continua a vivere sotto forma di “azioni” che l’autorità competente può eseguire sui prodotti di provenienza UE a rischio. Di fatto, si assisterà ad un “trasporto sottoposto a vincoli“, nel senso che la merce, dall’U.V.A.C., verrà spedita al magazzino italiano dell’O.S.A. responsabile senza che possa essere manipolata, distratta, dirottata, ecc. e, una volta arrivata a destinazione, verrà sottoposta a “blocco ufficiale cautelare sanitario” e campionata per poter essere analizzata in un laboratorio ufficiale.

 

L’art. 137 O.C.R.

Dopo aver visto il blocco ufficiale ed il vincolo sanitario, vale la pena soffermarsi brevemente sul senso dell’art. 137 del regolamento sui controlli ufficiali.

L’articolo citato riveste il carattere di “norma aperta“, all’interno della quale può trovare giustificazione normativa qualunque misura imposta dall’autorità competente, purché necessaria (vi dovrà essere opportuna motivazione sul verbale in tal senso) al fine di svolgere controlli ufficiali preventivi su merce “sospetta”.

I testi di legge italiani, su tutti il d. lgs. n. 23/2021 ed il d. lgs. n. 27/2021, rimandando all’art. 137 O.C.R., di fatto rendono legittima una serie non predeterminata di misure limitative della circolazione e dell’utilizzo di prodotti rischiosi.