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Cosa fare in caso di un controllo dei NAS o del SIAN

Cosa fare in caso di un controllo dei NAS o del SIAN: comportamento da tenere, diritti e doveri.

Quando un’azienda del settore alimentare riceve una visita a sorpresa dei Carabinieri del NAS o di altre autorità competenti ad effettuare i controlli ufficiali, scatta il panico, o la frustrazione, o un atteggiamento di ostilità, finendo per commettere errori o per aggravare la propria posizione.

Ecco dunque un breve vademecum sulle corrette modalità di gestione di una simile evenienza. In un altro articolo, invece, affronteremo il tema più specifico dei prelievi di campioni e delle analisi di laboratorio e in un ulteriore intervento parliamo dei vari tipi di sequestro su alimenti o pertinenze di un’azienda alimentare. 

 

AGGIORNATO A LUGLIO 2021

 

Controlli

I controlli ufficiali sono disciplinati dal regolamento (UE) n. 2017/625, applicabile dal 14 dicembre 2019 e relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante, sulle misure di protezione contro gli organismi nocivi per le piante nonché sui prodotti fitosanitari.

Senza voler esaminare il regolamento euro-unitario, ci si limita ad evidenziare che, normalmente, i controlli ufficiali ordinari vengono eseguiti a sorpresa (art. 9), tranne nel caso in cui un preavviso alla parte interessata si renda necessario per l’esecuzione dell’attività degli ispettori.

Oltre a questi, le Autorità competenti, con proprio provvedimento motivato e circostanziato (relativamente all’oggetto e all’ambito territoriale di interesse), possono disporre l’esecuzione di controlli ufficiali supplementari o straordinari, ovverosia ulteriori rispetto a quelli imposti dalla normativa comunitaria o nazionale o previsti dal Piano integrato dei controlli.

Parallelamente a questi interventi, che sono di carattere amministrativo, vi possono essere quelli posti in essere nell’ambito di indagini di natura penale, disciplinati dal codice di procedura penale e volti all’accertamento di comportamenti delittuosi.

 

 

Controllori

 

I controllori possono appartenere a diverse Amministrazioni.

  • MINISTERO DELLA SALUTE:
    • Uffici Veterinari per gli Adempimenti Comunitari – U.V.A.C. – che eseguono i controlli ufficiali relativi agli animali, al materiale germinale, ai prodotti di origine animale e ai sottoprodotti e prodotti derivati di origine animale provenienti da altri Stati membri;
    • Posti di Controllo Frontalieri – P.C.F. – competenti generale sulle importazioni nell’UE da Paesi terzi;
    • Comando Carabinieri per la Tutela della Salute, che opera tramite i Nuclei Antisofisticazione e Sanità (N.A.S.).
  • AZIENDE SANITARIE TERRITORIALI:
    • Servizi di Igiene degli Alimenti e della Nutrizione – S.I.A.N. e Servizi Veterinari – S.V..
  • MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI:
    • Ispettorato centrale per il controllo della qualità dei prodotti agroalimentari e Repressione delle Frodi – ICQRF;
    • Agecontrol, società che effettua controlli di qualità sui prodotti ortofrutticoli freschi oltre che verifiche istruttorie, contabili e tecniche nei settori agroalimentari interessati dagli aiuti comunitari;
    • Comando Carabinieri per la Tutela Agroalimentare.
  • MINISTERO DEI TRASPORTI:
    • Guardia Costiera – Centro di Controllo Nazionale Pesca
  • ALTRI:
    • Guardia di Finanza;
    • Polizia Locale;
    • Ministero delle Difesa per i controlli nelle strutture delle Forze Armate.

 

 

I ruoli dei controllori

Il Ministero della salute è designato come organismo unico di coordinamento responsabile dei rapporti con la Commissione europea e le autorità degli altri Stati membri ed ha altresì il compito di redigere il Piano Nazionale di Controllo Pluriennale e, tramite i propri uffici operativi (come gli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari, i NAS, ecc.) ed in collaborazione con le Aziende sanitarie locali, di programmare ed eseguire i controlli ufficiali in ambito alimentare.

Importante richiamare l’art. 2, d. lgs. 27/2021, ai sensi del quale al personale delle Autorità competenti a svolgere i controlli ufficiali è attribuita la qualifica di Ufficiale o Agente di Polizia Giudiziaria nei limiti del servizio cui è destinato e secondo le attribuzioni ad esso conferite. Inoltre tale personale possiede la qualifica di pubblico ufficiale e può in ogni caso richiedere, ove occorra, l’assistenza della forza pubblica.

Non è più prevista, invece, in ambito alimentare, la figura dell’“ispettore sanitario” (a seguito delle abrogazioni disposte d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 27 alle leggi sanitarie, tra cui artt. 1 e 16 L. 283/1962, L. n. 441/1963 e normativa di attuazione collegata, come abbiamo riferito in questo articolo).

Nella disciplina previgente, solo gli ispettori sanitari potevano accedere d’iniziativa ai locali in cui si manipolano gli alimenti (es. celle frigorifere, cucine, ecc.), procedere al campionamento di alimenti o sostanze alimentari e disporne il sequestro sanitario.

Cosa viene controllato

Le ispezioni verificano cosa si fa (prodotti finiti, ma anche i semilavorati nonché gli ingredienti utilizzati, i coadiuvanti tecnologici, i materiali e oggetti a contatto con gli alimenti – MOCA, le etichettature, i documenti per la rintracciabilità, ecc.), dove (locali, uffici, laboratori ecc.) come (processi produttivi, processi di pulizia, disinfettazione e sanificazione), chi (gli addetti alla manipolazione degli alimenti, le loro condizioni igieniche, la loro formazione con relativi attestati), senza dimenticare l’analisi dei documenti rilevanti per l’azienda alimentare (es. manuale HACCP).

In particolare, i controllori, nell’espletamento del proprio incarico, svolgono la seguente attività:

  • a) accedere e ispezionare qualunque luogo in cui si svolga l’attività di detenzione o manipolazione di alimenti (considerando tale anche un mezzo di trasporto), a prescindere da chi ne abbia l’effettiva titolarità. Scopo dell’ispezione è:
    • verificare la pulizia e la manutenzione di ambienti/attrezzature e addetti;
    • verificare la conformità delle etichette degli alimenti nonché la loro rintracciabilità;
    • controllare i documenti, certificazioni, autorizzazioni, manuali di autocontrollo (HACCP), dichiarazioni conformità MOCA;
    • analizzare i dati (es. temperatura della cella frigorifera, umidità, pH ecc.);
  • b) prelevare campioni di alimenti o strumenti o mezzi;
  • c) procedere al sequestro;
  • d) eventualmente richiedere l’audizione del responsabile e degli addetti dell’impresa ispezionata;
  • e) valutare le procedure adottate dall’impresa per garantire la qualità igienica degli alimenti;
  • f) adottare le misure opportune per assicurare che l’OSA ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi.

 

Nota bene: è escluso qualsiasi risarcimento o indennizzo per gli alimenti sequestrati che risultino poi, tuttavia, sulla base delle analisi condotte, conformi alla normativa alimentare. Allo stesso modo, nessun risarcimento o indennizzo per errori compiuti dai funzionari, a meno che non abbiano agito con dolo o colpa grave.

 

 

Cosa fare in caso di un controllo dei NAS o del SIAN

Innanzi tutto, non appena i funzionari addetti al controllo si presentano in azienda, è lecito (anzi, consigliabile) informarsi sulle generalità, le qualifiche (richiedendo, educatamente, l’esibizione del tesserino di servizio) ed i motivi della visita.

Normalmente è il titolare che dovrà accogliere gli ispettori e relazionarsi con loro, ma potrà anche nominare un proprio delegato.

Tenere un atteggiamento irrispettoso o maleducato è poco utile e non farebbe che creare un clima di tensione. La collaborazione, oltre che un dovere legale, è prima di tutto questione di etica e di professionalità.

Detto questo, porre ostacoli all’attività di controllo avrebbe conseguenze a dir poco spiacevoli: in primo luogo, perché la violazione dell’ordine di accesso dato dalle Autorità configura il reato di cui all’art. 650 c.p.; in secondo luogo, gli ispettori possono comunque chiedere l’ausilio della forza pubblica per svolgere il proprio incarico; infine, si potrebbe subire anche una denuncia per oltraggio o resistenza a Pubblico Ufficiale.

Certo, a volte sono i funzionari a comportarsi in maniera non onorevole o scorretta.

In tal caso, è bene chiedere che venga messa a verbale una propria dichiarazione in cui si vanno ad evidenziare irregolarità o comportamenti illeciti dei procedenti.

 

 

I verbali

Terminata la visita/ispezione, i funzionari redigono un processo verbale di verifica, in cui viene trascritta tutta l’attività compiuta, con gli opportuni riferimenti spazio-temporali, le persone presenti, eventuali dichiarazioni rese, locali/attrezzature/sostanze visionate, ecc.

Il processo verbale viene redatto in duplice originale e sottoscritto da tutti i presenti (e siglato in ogni facciata). Una copia è rilasciata all’operatore ispezionato.

Se gli accertatori non rilevano alcuna violazione, redigeranno un secondo verbale, detto di constatazione, con cui si chiude il procedimento.

 

 

La contestazione

Nel caso opposto, invece, redigeranno un verbale di contestazione. Se possibile, la contestazione deve essere immediata, cioè essere formalizzata già nel momento dell’ispezione/accertamento (art. 14, co.1, L. 689/81).

Se non è possibile, la contestazione (c.d. postuma) deve essere notificata (ormai si fa via PEC) entro 90 giorni a decorrere dal momento in cui è compiuta o si sarebbe dovuta compiere l’attività amministrativa volta a verificare tutti gli elementi dell’illecito, cioè da quando l’organo accertatore ha piena contezza degli estremi oggettivi e soggettivi della condotta realizzata, nonché della sua riconducibilità alla fattispecie astratta prevista dalla norma sanzionatoria.

Ma quanto può durare l’attività di accertamento? La legge non lo dice, ma la giurisprudenza parla di un tempo ragionevole, oltrepassato il quale la parte interessata potrà opporsi all’ordinanza-ingiunzione mediante eccezione di decadenza.

In ogni caso, come si dirà nel prosieguo, l’ordinanza-ingiunzione può essere emessa entro un termine massimo di cinque anni da quando si è verificato l’illecito contestato.

 

 

Diritti che è possibile esercitare dopo la contestazione

A seguito della notifica della contestazione, l’interessato può esercitare una delle seguenti facoltà:

  1. rettifica di etichettatura irregolare;
  2. ottemperanza alla diffida;
  3. pagamento di una somma di denaro ridotta;
  4. invio di scritti o memorie difensive con facoltà di essere ascoltati personalmente;
  5. attesa inerte.

Cosa fare in caso di un controllo dei NAS o del SIAN

 

Rettifica di etichettature irregolari

Per le violazioni delle norme sulle informazioni ai consumatori [regolamento (UE) n. 1169/2011 e altre norme verticali, a seconda della tipologia di alimento], le sanzioni non si applicano se i prodotti, quando sono ancora interamente sotto il controllo dell’OSA, vengono sottoposti a rettifica scritta delle informazioni non conformi (art. 27, co. 5, d. lgs. 231/2017).

Esempio: è stato indicato solo l’indirizzo del confezionatore, anziché quello dell’Operatore responsabile delle informazioni. Se tutti gli esemplari del lotto con l’etichetta erronea sono ancora nella disponibilità dell’operatore stesso, questi può correggere l’errore, ad esempio rietichettando i prodotti e il procedimento amministrativo nei suoi confronti dovrà essere archiviato.

 

Ottemperanza alla diffida

Se il comportamento asseritamente illecito:

  1. rappresenta la prima violazione accertata;
  2. è sanabile;
  3. ha ad oggetto prodotti non ancora immessi in commercio;
  4. è applicabile la sanzione amministrativa pecuniaria, sola o congiunta con eventuali sanzioni accessorie,

l’Autorità procedente diffida l’OSA a regolarizzare la non conformità e ad eliminare le sue conseguenze dannose o pericolose entro 30 giorni (art. 1, co. 3, D.L. 24 giugno 2014, n. 91, più volte modificato).

In caso di mancata ottemperanza inerte alle prescrizioni contenute nella diffida entro il suddetto termine, l’organo di controllo procede ad effettuare la contestazione e non vi sarà più la possibilità del pagamento ridotto (vedi paragrafo successivo). Qualora il diffidato intenda, invece, archiviare il procedimento mediante pagamento ridotto, deve chiedere entro lo stesso termine la disapplicazione della diffida.

 

Pagamento di importo ridotto

Nel caso in cui non sia stato possibile procedere a rettifica e non si verta in un’ipotesi per la quale scatta la diffida, o quando quest’ultima viene disapplicata su richiesta dell’operatore, quest’ultimo è ammesso a chiudere il procedimento amministrativo che lo riguarda pagando una somma di denaro di importo ridotto rispetto ai limiti edittali previsti dalla norma sanzionatrice.

Il calcolo prevede la possibilità di beneficiare di due riduzioni cumulative:

  1. se si paga entro 60 giorni dalla notifica della contestazione (art. 16, L. 689/81), viene calcolata la minor somma tra il terzo del massimo ed il doppio del minimo della pena edittale;
  2. se si paga entro 5 giorni dalla notifica della contestazione, sulla somma di cui al punto 1 viene calcolata un’ulteriore riduzione del 30%, a patto che la violazione non sia di carattere igienico-sanitario e sia prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, sola o congiunta a pene accessorie (art. 1, co. 4, D.L. 24 giugno 2014, n. 91);
  3. a ciò si aggiungono le spese del procedimento.

Quindi, per fare un esempio concreto, immaginiamo che l’operatore controllato abbia omesso di indicare il termine minimo di conservazione su un lotto di alimento dove tale indicazione è obbligatoria: ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. 231/2017 è prevista una sanzione pecuniaria da un minimo di € 1.000 ad un massimo di € 8.000.

Pagando entro 5 giorni dalla notifica del verbale di contestazione, si pagherà:

  • € 2.000 per la prima riduzione (2.000 €, che è il doppio del minimo edittale, è inferiore a 2.667 €, che è un terzo del massimo edittale);
  • € 1.400 per la seconda riduzione (2.000€ – 30% = 1.400€).

 

Memorie difensive e audizione

Se l’operatore ritiene di essere nel giusto e dunque intenda avvalorare la propria posizione, entro 30 giorni dalla notifica della contestazione può inviare all’autorità competente a ricevere il rapporto ex art. 18 L. 689/81 i propri scritti difensivi, eventualmente allegando documenti e potendo richiedere di essere sentito personalmente o tramite una persona incaricata di fiducia.

Subito dopo la presentazione della richiesta, il fascicolo verrà preso in carico dall’ufficio del contenzioso dell’autorità competente, che non è sempre così agevole individuare.

L’Autorità Competente è l’“Ufficio legale – contenzioso” dell’azienda sanitaria locale se si tratta di violazioni di norme di carattere igienico-sanitario (ma in alcune regioni, come il Veneto, è il Sindaco del comune dove è stato accertato l’illecito), mentre è l’ICQRF quando la trasgressione riguarda la disciplina sulle informazioni al consumatore sugli alimenti (ex d. lgs. 231/2017), claim nutrizionali e sulla salute esclusi. Per quanto riguarda, invece, le questioni su pesatura, peso netto e peso nominale, è competente la Camera di Commercio del territorio dove è stata accertata la violazione.

Il responsabile dell’ufficio, sentiti gli interessati ed esaminati gli scritti difensivi, se ritiene di confermare la contestazione emette ordinanza-ingiunzione di pagamento, mentre, nel caso contrario, dispone l’archiviazione del procedimento.

 

Il tutto in un termine che non è definito dalla legge e, dunque, entro i generici cinque anni dalla data dell’illecito.

 

L’ordinanza ingiunzione

Se non è applicabile la diffida o la rettifica scritta, non si effettua il pagamento anticipato e non si presentano gli scritti difensivi con eventuale audizione (o se, valutati questi elementi, il procedimento non viene archiviato), l’Autorità competente notificherà all’interessato l’ordinanza-ingiunzione di pagamento.

 

L’ordinanza-ingiunzione è atto avente carattere di titolo esecutivo e, come ogni altro provvedimento sanzionatorio della Pubblica Amministrazione, deve rispettare i principi e le regole di cui alla legge n. 241/90 (c.d. legge sul procedimento amministrativo).

I contenuti essenziali di detto provvedimento sono: Autorità emanante con data e firma del responsabile dell’ufficio; individuazione del soggetto sanzionato; estremi fattuali e giuridici della violazione; motivazione; sanzione da pagare e termine per pagarla; termine per l’opposizione e autorità giudiziaria competente.

 

Il termine massimo entro cui può essere adottata (ossia firmata e protocollata) è, come già detto, di 5 anni dal fatto contestato (art. 28, L. 689/81).

Vale il principio di solidarietà, importante nel caso di imprese individuali: la persona giuridica e l’imprenditore sono obbligati in solido al pagamento della sanzione.

 

L’opposizione all’ordinanza ingiunzione

A questo punto si profilano due strade, entrambe percorribili entro 30 giorni dalla notifica:

  • A) si procede al pagamento all’ufficio indicato. Se l’OSA è una microimpresa (v. raccomandazione 2003/361/CE: fatturato annuo inferiore ai 2 milioni di euro e meno di 10 dipendenti) e la violazione riguarda le informazioni al consumatore (art. 27, co. 3, d. lgs. 231/17) si applica una riduzione fino ad un terzo.
  • B) si presenta atto di opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale ordinario civile (se il massimo edittale è superiore ad € 15.493 o se la violazione è in materia di igiene o è stata applicata una sanzione diversa da quella pecuniaria, anche in aggiunta a quest’ultima). Il rito applicabile è quello ex art. 6, co. 1, d. lgs. n. 150/2011 (rito lavoro, l’atto introduttivo è un ricorso).
    • Con l’opposizione, si chiede la nullità dell’atto (manca uno degli elementi essenziali sopra elencati, o in caso di incompetenza assoluta, vizi che rendono l’atto inesistente) o il suo annullamento (violazione di legge, incompetenza relativa, eccesso di potere). Con l’opposizione si può chiedere la sospensione della sanzione pecuniaria quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni. Le sanzioni accessorie non sono applicabili in pendenza di giudizio.

Esempio di nullità dell’ordinanza-ingiunzione per incompetenza assoluta: ICQRF è l’unico Organo compente per emettere le ordinanze-ingiunzioni in materia di fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori (claim sulla salute e nutrizione esclusi). Se l’ordinanza-ingiunzione è notificata da ASL, SIAN o dal Sindaco, è nulla per difetto di competenza!