Skip links

Decreti nazionali sui controlli ufficiali

Decreti nazionali sui controlli ufficiali: l’Italia, tramite quattro decreti legislativi, modifica e abroga diverse norme nazionali, al fine di adattarsi al regolamento UE 2017/625 sui controlli ufficiali in ambito agro-alimentare (d’ora in avanti anche Regolamento Controlli Ufficiali), di cui abbiamo fornito una panoramica generale qui. Tutti i decreti sono stati adottati sulla base della legge di delega del 4 ottobre 2019, n. 117.

 

Come nostro stile, non redigeremo un articolo copia-incolla delle disposizioni dei vari decreti delegati, né faremo un commento articolo per articolo, noioso e forse inutile per la maggior parte degli operatori del settore.

Cercheremo, invece, di dare strumenti utili e di immediato utilizzo nella pratica quotidiana.

Inoltre, abbiamo aggiornato altri articoli già pubblicati per renderli attuali anche alla luce delle novelle legislative: nella nostra ottica, gli articoli devono sempre essere validi in ogni momento in cui possano essere letti. Si veda ad esempio questo intervento sui diritti e doveri dell’Operatore del Settore Alimentare (OSA) nell’ambito di accertamenti di laboratorio su campioni di alimenti.

 

ARTICOLO AGGIORNATO al 17 maggio 2021 

 

DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 23.

Il primo è il d. lgs. 23/2021, dedicato in particolare all’organizzazione e ai compiti degli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari, che eseguono i controlli ufficiali relativi agli animali, al materiale germinale, ai prodotti di origine animale e ai sottoprodotti e prodotti derivati di origine animale provenienti da altri Stati membri.

Di particolare importanza [art. 2.1(b)] è l’obbligo per gli OSA primi destinatari delle merci di cui sopra, opportunamente registrati, di segnalare ogni partita all’ufficio veterinario per gli adempimenti comunitari e al servizio veterinario dell’azienda sanitaria competente per materia e territorio, nelle ventiquattro ore precedenti l’arrivo per le partite di animali e con almeno un giorno feriale di anticipo per l’arrivo delle partite di merci. L’inosservanza di tale obbligo è sanzionata dall’art. 4.

Importante altresì la possibilità (art. 3.4) per il suddetto OSA, in caso di rilevata non conformità meramente formale, ossia documentale, di provvedere all’opportuna regolarizzazione in un arco temporale di almeno 30 giorni.

 

 

 

DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 24.

Il secondo articolato, il d. lgs. 24/2021, è invece dedicato ai posti di controllo frontalieri del Ministero della salute e deputati ad effettuare i controlli ufficiali sulle partite destinate all’importazione nell’Unione europea (quindi provenienti da Paesi terzi) rappresentate da: animali; prodotti di origine animale; materiale germinale; sottoprodotti di origine animale; fieno e paglia e prodotti alimentari contenenti sia prodotti di origine vegetale sia prodotti trasformati di origine animale («prodotti compositi») e, infine, merci qualificate come a rischio dalla Commissione europea o per le quali sono state adottate misure di emergenza o cautelari.

Si tratta di merci il cui ingresso nell’UE è subordinato alla notifica del loro arrivo, da parte dell’operatore responsabile della partita, tramite sistema informativo TRACES, con presentazione del documento sanitario comune di entrata (DSCE) (art.2), obbligo la cui inosservanza è appositamente sanzionata (art. 5).

 

 

 

DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 27.

Il d. lgs. 27/2021 – Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117 – è invece assai più rilevante in termini generali.

 

In primis, viene ribadito il ruolo di guida (organismo unico di coordinamento) del Ministero della Salute, che non solo è l’Autorità responsabile dei rapporti con la Commissione europea e le autorità degli altri Stati membri, ma ha altresì il compito di redigere il Piano Nazionale di Controllo Pluriennale e, tramite i propri uffici operativi (come gli uffici veterinari per gli adempimenti comunitari, i NAS, ecc.) ed in collaborazione con le Aziende sanitarie locali, di programmare ed eseguire i controlli ufficiali in ambito alimentare.

La competenza sui controlli è generale, eccezion fatta per una riserva di competenza attribuita al Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, che riguarda la vigilanza su aspetti commerciali (pratiche commerciali sleali, frodi, informazioni al consumatore, etichettatura di alimenti e mangimi), qualitativi (sistema biologico, indicazioni geografiche qualificate come DOP e IGP) e sui fitosanitari/pesticidi.

A dire il vero, non è ben chiaro perché anche al MiPAAF sia stata attribuita una competenza “transazionale” di scambi informativi con le autorità competenti di altri Stati membri, visto che solo il Ministero della Salute dovrebbe e deve essere l’autorità di riferimento per l’Italia ai sensi del regolamento sui controlli ufficiali.

Si evidenzia che i controlli su health e nutrition claims spettano alle autorità sanitarie e non all’ICQRF.

Si segnala poi l’art. 4.7, dedicato all’e-commerce, per il quale Il Ministero della Salute della deve vigilare sulla conformità e sicurezza degli alimenti venduti online, e, in caso di rilevata non conformità, può disporre l’oscuramento del sito internet oltre che la sospensione/cessazione dell’attività dell’OSA. Mancando ogni riferimento specifico sul tema, è da supporre che dovrà essere adottato un decreto ministeriale per definire meglio presupposti e limiti di un siffatto potere.

 

Tra le misure che le autorità possono adottare in caso di violazione delle norme alimentari, vengono specificamente contemplate (art. 5) il:

  1. sequestro amministrativo nei casi previsti dall’articolo 13 della legge n. 689 del 1981;
  2. sequestro penale nei casi di rilevazione di illeciti penali;
  3. blocco ufficiale ai sensi degli articoli 137 e 138 del Regolamento nei casi residuali.

Più che una novità, qui si tratta di una sorta di mini-compendio dal valore ricognitivo.

 

Come si nota, è scomparso il sequestro sanitario, previsto dalla L. 283/1962 e relativo decreto di attuazione. Qui un nostro riassunto sui tipi di provvedimenti cautelari e ablatori in ambito alimentare.

 

Ancora, va rilevato (art. 6) che viene imposto a qualunque operatore del settore alimentare, anche quando non deve effettuare la c.d. notifica sanitaria per la registrazione o il riconoscimento del proprio stabilimento (perché, di fatto, non ne gestisce alcuno) di far precedere l’avvio della propria attività dalla notifica all’Autorità competente dei seguenti dati: a) nome, denominazione sociale e forma giuridica; b) descrizione delle specifiche attività svolte; c) l’indirizzo del luogo di svolgimento dell’attività, ove effettuata in sede fissa. Tale obbligo vale anche per chi si limiti soltanto a gestire un sito web dedicato all’e-commerce di alimento e/o mangimi.

 

Gli articoli senza dubbio più importanti sono l’art. 7 e l’art. 8.

 

In primo luogo, si precisa che quando i Pubblici Ufficiali accertatori devono svolgere analisi di laboratorio su un alimento, sono tenuti ad effettuare un campionamento secondo le regole generali stabilite dall’allegato I del decreto, a meno che non vi siano norme settoriali più specifiche per il caso da accertare. Il campionamento deve di regola prevedere la suddivisione dell’alimento in almeno 3 aliquote, così come previsto dall’allegato II: una per il laboratorio di prima istanza, una per l’OSA controllato da destinare, su sua richiesta, a controperizia, e una per l’eventuale analisi di riesame. Si può subito notare che non è più prevista l’aliquota per l’azienda produttrice della sostanza alimentare ispezionata (tale azienda ha però diritto a ricevere copia del verbale di campionamento), né quella per l’Autorità giudiziaria penale.

Il decreto prevede anche regole specifiche per i campionamenti effettuati dall’ICQRF o dai Carabinieri del Comando per la Tutela Agroalimentare nell’ambito dei controlli di competenza del MiPAAF (allegato III, ove si prevede ancora la formazione di cinque aliquote).

Ci sono casi in cui non è possibile suddividere il campione in più aliquote, vuoi perché la matrice da campionare è troppo esigua, vuoi perché si tratta di alimenti deperibili (e si fa esplicito riferimento alle analisi microbiologiche finalizzate alla verifica dei criteri di sicurezza alimentare) o anche perché, per la particolare prevalenza e distribuzione del pericolo, non sarebbe possibile garantire la riproducibilità dell’esito analitico. Altri casi di campione mono-aliquota sono quelli di monitoraggio conoscitivo e di indagini per la valutazione dei criteri di igiene di processo o comunque ove non ci sono limiti di legge sia chimici che microbiologici.

In tutti le suddette circostanze l’aliquota sarà unica e gli operatori dovranno specificare nel verbale di campionamento i relativi motivi che escludono la opportunità, la pertinenza o la fattibilità tecnica della ripetizione dell’analisi o della prova.

L’OSA stesso può comunque formulare già durante la fase di campionamento la propria rinuncia espressa, da mettere a verbale, di controperizia e riesame.

I contenuti del verbale di campionamento sono indicati nell’allegato I.

 

 

Da notare che il decreto in commento abroga il d. lgs. 3 marzo 1993, n. 123, recante attuazione della direttiva 89/397/CEE relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari e dunque, ma non è ben chiaro se perda efficacia anche il Decreto del Ministero della Salute (all’epoca Ministero della Sanità) 16 dicembre 1993 – Individuazione delle sostanze alimentari deteriorabili alle quali si applica il regime di controlli microbiologici ufficiali.

Quest’ultimo testo dettava un’apposita procedura per il campionamento e l’analisi degli alimenti deperibili. Era infatti imposta la formazione di un numero di aliquote pari a 4 (in caso di alimenti già classificabili come deperibili) o a 5 (alimenti la cui deperibilità doveva essere accertata), invece che 3 come nel decreto legislativo in esame, ed inoltre, in caso di accertata non conformità, era previsto che il responsabile del laboratorio avvisasse tempestivamente l’interessato del parametro difforme e della metodica di analisi e gli comunicasse il luogo, il giorno e l’ora in cui le analisi sarebbero state ripetute, limitatamente ai parametri risultati non conformi. Il senso della disposizione era che nell’ipotesi di una matrice deperibile, per la quale cioè non vi fosse il tempo materiale necessario per procedere ad un’eventuale analisi di riesame su richiesta dell’OSA accertato, onde salvaguardare il diritto di difesa, scattasse già automaticamente, quando veniva rilevata una non conformità, una seconda analisi cui l’OSA stesso poteva partecipare personalmente o tramite o un proprio delegato.

 

È da ritenere, comunque, che anche questo decreto perda efficacia in seguito all’entrata in vigore del d. lgs. 27/2021, con la conseguenza che per gli alimenti deperibili si applicherà la disciplina generale.

 

Venendo ora al tema della controperizia (art. 7.5), questa consiste in realtà in due diverse facoltà.

La prima è rappresentata dalla possibilità, per il soggetto che subisce un accertamento con un primo esito dell’analisi di laboratorio sfavorevole, di poter chiedere, entro 15 giorni dalla comunicazione del rapporto di prova, un controllo documentale di tutte le operazioni fino a quel momento svolte (accesso, campionamento, esecuzione delle analisi, ecc.), a proprie spese da parte di un incaricato di propria fiducia. Va evidenziato che questo controllo è esercitabile sempre, anche per gli alimenti deperibili o per i quali, comunque, non è stato possibile ottenere più aliquote.

La seconda è la possibilità per l’operatore di richiedere, a sue spese, l’analisi di un laboratorio accreditato (c.d. analisi di parte) sull’eventuale aliquota in suo possesso. Il testo della norma non chiarisce se si debba comunicare all’autorità competente che si è proceduto all’analisi di parte, anche quando sia stato richiesto il controllo documentale, in ogni caso i risultati del laboratorio devono giungere entro 30 giorni dalla notifica del referto sfavorevole.

 

Dopo aver chiesto ed effettuato la controperizia, l’OSA che ritenga di non essere responsabile della violazione contestatagli può attivare la procedura di controversia (art. 8) entro 30 giorni dalla notifica del rapporto di prova sfavorevole. La procedura consiste nell’effettuare, a proprie spese, il riesame documentale (tariffa: 500 €) e/o una seconda analisi (detta “di ripetizione”) da parte dell’Istituto superiore di sanità (ISS) (tariffa: 500 €, da sommare eventualmente alla prima). Il riesame documentale è sempre possibile, anche relativamente a controlli su alimenti deperibili e, comunque, per quelli il cui campione sia mono-aliquota.

Va evidenziato, che la Nota DGISAN 0019604 dell’11.05.2021 esclude che, in ambito di revisione documentale in controversia, si possa prendere in considerazione la documentazione relativa all’accreditamento da parte di ACCREDIA

 

 

Importanti modifiche sono poi relative al decreto legislativo 16 marzo 2006, n. 158, in tema di somministrazione di farmaci veterinari.

 

Di grandissima rilevanza, infine, le abrogazioni (art. 18).

Oltre a quella già citata del d. lgs. 3 marzo 1993, n. 123, ha fatto scalpore la legge 30 aprile 1962, n. 283 (con l’eccezione degli artt. 7, 10 e 22) e del relativo decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1980, n. 327 di attuazione. Trattandosi probabilmente di una svista del Governo, anche in virtù del fatto che la suddetta eliminazione non era contemplata nella delega conferitagli con la legge 117/2019, è stato posto rimedio con l’art. 34 del cd. Decreto Ristori 2021, il quale ha modificato il decreto legislativo in esame, “salvando” gli artt. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 12 bis, 13, 17, 18, 19 e 22 della l. 283/1962, nonché le norme di attuazione di tali articoli contenuti nel d.P.R. 327/1980. In breve, i reati sanitari, come la detenzione, vendita e somministrazione di alimenti in cattivo stato di conservazione, adulterati, invasi da cariche microbiche superiori ai limiti consentiti, insudiciate e nocive rimangono tuttora vigenti.

 

Sul punto, si segnala un corto-circuito legislativo per quel che concerne l’applicabilità dell’art. 223 disp. att. c.p.p., articolo che funge da raccordo tra accertamenti amministrativi, come quelli compiuti in occasione di controlli ufficiali, e procedimento penale. Per semplificare, non essendo questa la sede opportuna per trattare un argomento così complesso, è sufficiente ricordare come solo rispettando il principio del contraddittorio, ossia, il diritto del soggetto privato coinvolto in un accertamento di partecipare alla prova di laboratorio, il rapporto di prova che ne deriva può essere utilizzato contro quest’ultimo nel dibattimento di fronte al giudice penale. Ebbene, il quadro normativo risultante dal d. lgs. 27/2021 e dal D.L. 42/2021 esclude in toto l’operatività del suddetto art. 223 disp. att. c.p.p., con la conseguenza che nessun esito di prova sarebbe utilizzabile in un dibattimento innanzi al giudice penale.

Tuttavia, da un lato la legge di conversione del testé citato decreto legge pare sanare questo grave vulnus, dall’altro le Regioni già si sono mosse per mantenere, nella prassi operativa, le garanzie di cui sopra (si veda, ad esempio, la nota della Regione Piemonte, prot. n. 20660 del 29.04.2021 (qui sul portale del CeIRSA) e la nota della Giunta Regionale del Veneto, prot. n. 0163828 del 9.4.2021 (qui).

Sempre sul punto, la recente Nota DGISAN 0019604 dell’11.05.2021 afferma che, a livello puramente operativo, “per l’attività di campionamento si applicano le disposizioni previste dal DPR 327/1980” (che, come detto, è in realtà abrogato), dunque facendo rivivere il procedimento partecipato in sede di prima e unica analisi su campione mono-aliquota (esclusi casi di valutazione di criteri di igiene di processo o dove non ci siano limite di legge) o in quella di ripetizione in contenzioso, ove possibile.

Quindi lo schema delineato dal Ministero della Salute è il seguente (con qualche nostra aggiunta):

  • 1 aliquota unica in caso di indagini per la valutazione dei criteri di igiene di processo [es. campione prelevato in produzione e non in fase di commercializzazione o distribuzione ndR] o comunque ove non ci sono limiti di legge sia chimici che microbiologici [oltre che effettuate per monitoraggio conoscitivo ndR];
  • 1 aliquota unica nei casi previsti dall’art. 7, comma 2 [del d. lgs. 27/2021, ossia qualora l’esito dell’analisi, prova o diagnosi da condurre non assicuri la riproducibilità dell’esito analitico, in considerazione della prevalenza e della distribuzione del pericolo negli animali o nelle merci, della deperibilità dei campioni o delle merci, come nel caso delle analisi microbiologiche finalizzate alla verifica dei criteri di sicurezza alimentare – e dunque campione di alimento immesso in commercio – per la ricerca di agenti patogeni, e in ogni caso in cui l’analisi di ripetizione è da escludersi per ragioni di opportunità, pertinenza o fattibilità tecnica ndR], con convocazione della parte ai sensi dell’art. 223 del decreto legislativo 271/89; (analisi unica irripetibile presso il primo laboratorio ufficiale con convocazione della parte ai sensi dell’art. 223 del decreto legislativo 271/1989);
  • 4/5 aliquote per i campionamenti per la determinazione analitica dei pericoli chimici ove sono previsti limiti di legge:
    • 1. aliquota per analisi presso il primo laboratorio ufficiale;
    • 2. aliquota per OSA presso cui è stato eseguito il campione che la fa analizzare presso laboratorio privato; (Controperizia)
    • 3. aliquota per OSA produttore in caso di preconfezionati; (Controperizia)
    • 4. aliquota per analisi di revisione presso l’ISS con convocazione della parte; (Controversia)
    • 5. aliquota a disposizione per eventuale perizia disposta dall’autorità giudiziaria presso primo laboratorio.

 

 

DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2021, n. 32.

Il d. lgs. 32/2021, infine, riguarda le modalità di finanziamento dei controlli e delle altre attività ufficiali, con la definizione, negli allegati, delle tariffe poste a carico degli operatori del settore alimentare.

 

Sono previsti vantaggi per enti del terzo settore e associazioni di volontariato iscritte nel registro regionale della Protezione civile, totalmente esentate dal pagamento delle tariffe di cui sopra, e per gli operatori della produzione primaria e operazioni associate, i quali sono soggetti esclusivamente alle tariffe per: registrazione e riconoscimento;  controlli ufficiali originariamente non programmati; controlli e attività ufficiali svolte su richiesta; autorizzazioni.